律师随笔
行政强制拆迁决定的可诉性实务研究
作者：李书华 律师 时间：2010年10月14日
摘要：在上海的审判实践中，行政强制拆迁决定不属于行政诉讼案件的受理范围。本文基于这一法律实践，从强制拆迁决定的法律渊源、强拆决定的性质等方面进行考证，认为行政强制决定是一种具体行政行为，理应纳入行政诉讼的受理范围，以期解决当下强制拆迁决定引来的诸多问题。
关键词：行政强制拆迁决定 强拆决定 具体行政行为 可诉性
绪论
依照我国现有城市房屋拆迁管理规定，拆迁许可证在合法梯度内被有权机关颁发，必然会有拆迁范围内的房屋拆迁。房屋拆迁将直接导致标的房屋的灭失和房屋上物权权利的消灭。
目前，房屋拆迁主要有两种方式，一种为拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议，或者虽未成达成拆迁安置补偿协议，但经房屋拆迁管理部门裁决，被拆迁人、承租人自愿搬出拆迁房屋，拆迁人对拆迁房屋在空房状态下予以拆除；如果被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内仍未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。以市、县人民政府或者人民法院为主体的强制拆迁也就构成了房屋拆迁的另一种方式。就其性质而言，以市、县人民政府为主体的强制拆迁（行政强拆），是市、县人民政府基于行政管理权的行使对房屋上的物权权利的强行变动。以人民法院为主体的强制拆迁（司法强拆），是人民法院基于司法权的行使对房屋上的物权权利的强行变动。
那么，房屋拆迁管理部门做出的强制拆迁决定，是否具有可诉性?被拆迁人认为强制拆迁决定侵犯自己合法权益的，能否以房屋拆迁管理部门为被告向人民法院提起行政诉讼?人民法院是否应当受理?目前在上海的审判实践中，强制拆迁的决定不能作为行政诉讼的案件受理，这一点在理论和实务上均存在较大的争议。笔者拟从强制拆迁决定的现有法律规范，强制拆迁的性质，行政强制拆迁决定是具体行政行为，作为具体行政行为的强制拆迁决定的可诉性等几部分阐明强制拆迁决定的可诉性。
一、强制拆迁决定的法律法规及政策性文件授权
市、县人民政府和人民法院关于强制拆迁的授权主要有：
（1）宪法：《中华人民共和国宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定实际上赋予了地方政府有权代表国家，基于公共利益的需要，对公司私有财产的征收和征用权限。第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。这一条规定赋予了行政机关对经济、教育、城乡建设等事业的行政管理权。
（2）法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
（3）行政法规：《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
（4）部门规章：建设部2005年200号文件《关于印发<城市房屋拆迁工作规程>的通知》中，第十五条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。第十六条规定：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容进行听证。
房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强制拆迁申请。第十七条规定：实施行政强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。
（5）地方性法规及规章：各省级人民代表大会及省级人民政府根据相关拆迁法律法规出台了适用于本省范围内的地方性法规和规章。如，上海市政府于2001年即出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（上海市政府111号令）。上海市政府111号令在二十五条中规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，经区、县房地局申请，由区、县人民政府责成区、县房地局和公安机关等有关部门强制执行；或者由区、县房地局依法申请人民法院强制执行。区、县人民政府责成有关部门强制执行的，应当提前通知当事人。
（6）司法解释：《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中规定：一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
（7）其他政策性文件：原上海市房地局于2004年出台《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》（沪房地资拆[2004]286号）文件。286号文件第十七条规定：被拆迁当事人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，裁决机关可依法申请强制执行。
二、关于行政强制拆迁决定的性质探讨
行政强制拆迁决定是否具有可诉性，取决于其是否满足行政诉讼法第十一条列举性规定和第十二条排除性规定的范围。行政诉讼法第十一条将行政诉讼案件的受诉范围限定在了“具体行政行为”范畴，也就是说，行政机关作出的某种行为具有可诉性的一个前提便是作为“具体行政行为”而存在，抽象行政行为和事实行为不能成为行政诉讼的标的。行政诉讼法第十二条列明了四项排除性事项，其一国家行为，其二抽象具体行为，其三内部人事行为，其四法律规定行政机关终裁的具体行政行为。因此，讨论行政强制拆迁决定是否可诉，我们有必要将其性质加以界定与分析。
1、 行政强制拆迁决定与行政事实行为
有部分学者和实务人员认为，行政强制拆迁的决定是行政事实行为，只是在行政裁决的基础上作出行政强制拆迁的决定书，没有直接设定、变更或消灭相对人的权利义务，根据通行的行政法理论，行政事实行为不应当具有可诉性，故行政强制拆迁决定也不应当具有可诉性。
关于行政事实行为的概念，各国都没有形成统一的观点。王岷灿先生在他的《行政法概要》中认为，行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。这也是我国学者第一次提出行政事实行为的概念。认定一种行为是否属于行政事实行为应当从它的特征方面予以考量，加以区分。我们认为，行政强制拆迁决定不是行政事实行为。
首先，行政事实行为对外不具有法律上的效力，而行政强制拆迁决定对外则具有法律上的效力。就行政法理论通说而言，行政主体不能通过行政事实行为直接为行政相对方设定权利和义务。虽然行政事实行为也会相对方的权利和义务造成一定的影响，但这种影响是事实上的影响、间接意义上的影响。比如，行政指导对行政相对方造成的影响是通过行政相对方对行政指导的接受而发生的，如果行政相对方不听从行政指导，行政主体不能强制相对方接受。而行政强制拆迁决定是通过国家力量的强行介入，而直接影响到拆迁房屋所有人对房屋的物权性权利，其行政强制拆迁决定一旦作出将直接导致房屋的灭失，行政主体通过行政强制拆迁决定直接为行政相对方设定了权利和义务，并对相对方的权利、义务造成了法律上的影响、直接意义上的影响。
其次，行政事实行为具有程序上的不确定性，而行政强制拆迁决定却必须遵循严格的法定程序。行政事实行为的发生和消除都没有严格的程序规定，它可能即生即灭，如行政咨询行为，也可以发生很长一段时间，如行政服务行为。在建设部颁的《城市房屋拆迁规程》中就申请强制拆迁的条件、听证程序、申请主体、申请程序、实施程序、证据保全等方面进行了严格的限定。究其原因，行政事实行为对外不具有法律上的效力，也不会对相对人产生直接的权利义务影响，所以对行政事实行为发生的程序也不做严格性限定。而行政强制拆迁决定却会因此产生法律上的强制力，如果对其适用条件不做严格性规定，将会导致行政权力的滥用，而恶意侵犯相对人的合法权益。
再次，行政事实行为的功能具有社会管理性，这种管理主要是通过面向社会的教育、计划协高和服务等活动，实现国家意志。而行政强制拆迁决定虽常与城市建设、旧城改造、城市基础设施建造有关，但其直接目的是运用强制手段强迫被拆迁人、承租人搬离拆迁房屋，使得拆迁人的拆迁计划能够顺利进行。
所以，从以上三个角度看，行政强制拆迁决定并不符合行政事实行为的主要特征，不应当被认定为行政事实行为。部分学者和实务人员以强制拆迁决定为行政事实行为为理由认定行政强制拆迁决定不具有可诉性，显然是错误的，我们理应对这种观点进行摒弃。
2、行政强制拆迁决定与抽象行政行为
有部分学者和实务人员主张，行政强制拆迁行的决定是针对拆迁范围内被拆迁人作出的，不具有特定性，而且在被拆迁人之间反复适用，是一种抽象行政行为。据此，他们认为，行政强制拆迁决定属于行政诉讼法第十二条第二款规定的排除性情形，即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
台湾法学家杨仁寿先生在《法学方法论》一书中谈到，“法学者以追求客观性为首务，并将法律解释之客观性，悬为研究的基础课题。法律的客观性可以通过逻辑分析方法和经验事实的验证方法为之。”我们认为，上述观点机械地将“普遍约束力”理解为“对两人以上具有约束力”，显然与法律的客观性相左，违背了法学研究的基本方法。
行政强制拆迁决定是否属于“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，应当从行政相对主体是否特定、对后是否有法律效力、是否可以反复适用三个方面综合判断。
（1）根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。由此我们可以看出，强制拆迁制度设计的初衷是对被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限未搬迁的情形一种救济手段。强制拆迁的相对主体也直接指向了未在裁决规定的搬迁期限内搬迁的被拆迁人或者房屋承租人。强制拆迁的相对主体虽然可以涉及多人，但可通过房屋权利证明文件或者户籍证明等文件加以确定。乔占祥诉铁道部案件（北京一中院（2001）一中行初字第149号行政判决书），进一步明确了“针对不特定对象”的含义，即文件针对的对象应当指文件发布的对象而非文件所影响的对象。因此，强制拆迁的相对主体仍然是一个特定的群体。
（2）《城市房屋拆迁工作规程》第21条规定：依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日提前通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。在《规程》的框架下，行政强制拆迁的依据是强制拆迁决定。而且，行政强制拆迁决定，具有对象和内容上的特定性，其适用对象必须限定在强制拆迁决定所指向的行政相对方，而不能在相对方上做任意适用和扩大。强制拆迁决定范围内的房屋拆除之后，该强制拆迁决定即失去了法律效力，只在行政作为的证据的证明力内具有证明作用，而不能再依此为依据做出其他的强制拆迁行为。
（3）“反复适用”指的是时间上的范畴，意即一个行政性规范文件（抽象行政行为）应当具有一个反复适用的弹性，在一个较长的时间内能够针对同类性质的行为进行约束和规制。在这里，我们应当区分“反复适用”和“持续有效”这两个概念。“持续有效”强调的是时间的自然延续，一个法律文件的做出，除非有法律、法规或其他政策性文件明示前一个法律文件失效，或经司法审查确认该法律文件因违宪、与上位法相冲突而归于无效，都会呈现“持续有效”的状态。而“反复适用”强调的是文件自身的延续性质，文件本身对当下或将来的行为具有约束与规制的能力。强制拆迁决定因其会导致房屋物权权利的直接变动，行政法学者和实务人员一般会对其持谨慎的态度。在实务中，强制拆迁决定书一般包括被拆迁人（行政相对方）、案件的原由、决定机关、被拆迁人应于何日之前限期搬迁、在限期搬迁内仍未搬迁的，有权机关将于何日针对哪个房屋实施行政强制拆迁。由此，我们看到强制拆迁决定书并不具备“反复适用”的特性，强制拆迁行为也即一次性行为，不具有抽象行政行为所要求的“反复适用”性质。
3、强制拆迁决定与具体行政行为
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》中明确了具体行政行为的概念。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。我们将从具体行政行为的概念上对强制拆迁决定进行剖析。
（1）主体上：《城市房屋拆迁工作规程》第十五条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。第十六条规定：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强制拆迁申请。由此我们可以判断，强制拆迁是房屋拆迁管理部门向市、县人民政府申请，市、县人民政府是行政强制拆迁的决定机关。在现在法规、规章的框加下，市、县人民政府是强制拆迁决定的主体。市、县人民政府是国家行政机关，强制拆迁决定从主体上满足了具体行政行为的概念。
（2）对象上：强制拆迁行为是针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项而作出的，这一点我们在前边强制拆迁决定的特定性与非特定性时已经讨论过，在此不再赘述。
（3）法律后果上：强制拆迁决定是实施强制拆迁的依据，也是对被拆迁人房屋所有权的征收，拆迁管理部门所做裁决确定的补偿方式为征收补偿。根据《物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。也就是说，自强制拆迁决定时起，被拆迁人已经丧失了对房屋的所有权及相应物权权利，拆迁人依据此决定取得房屋的所有权。强制拆迁行为直接使得房屋的拆除，被拆迁人或承租人也丧失了在其内的临时居住的可能。因此，在法律后果上，强制拆迁决定对公民、法人或其他组织的权利义务构成了影响。
（4）单方行为。强制拆迁决定是由市、县人民政府做出，既非行政合同，更无双方合意，当然属于国家行政机关的单方行为。
综合以上观点的分析，我们认为，强制拆迁决定在性质上属于具体行政行为，是房屋所在地的市、县人民政府依据拆迁管理部门的申请，对在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的被拆迁人或房屋承租人，依法做出强制其搬离被拆迁房屋的行为或者决定。
4、强制拆迁决定与拆迁行政裁决
有不少观点认为，强制拆迁决定是对行政裁决的执行，不属于独立的具体行政行为。如果对强制拆迁决定不服，应当以房屋拆迁管理部门做出的行政裁决为对象，以房屋拆迁管理部门为主体提起复议或者行政诉讼。强制拆迁决定并不能作为独立的具体行政行为，不能据此申请复议或提起行政诉讼。
强制拆迁决定是否为独立的具体行政行为，我们有必要回到强制拆迁的制度设计初衷这个层面进行讨论。应当说，强制拆迁制度的设计是与现有的房屋拆迁纠纷行政裁决制度相配套的。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条关于强制拆迁的规定，是紧接第十六条拆迁裁决而来，目的是对拆迁裁决执行的一种救济方式。根据行政法的基本原理，行政命令具有强制性，《条例》中为了保障其裁决的执行，赋予了拆迁管理部门向市、县人民政府申请执行的权利。第十七条关于这种权利的规定明确了四点内容：（1）房屋拆迁管理部门本身并没有强制执行的权力，只有市、县人民政府或人民法院才是合法强制拆迁的主体；（2）在审查拆迁管理部门的强制拆迁申请时，市、县人民政府或人民法院如果认为该项裁决事实清楚、适用法律正确，可以批准该项申请，责成有关部门实施房屋拆迁；如果市、县人民政府或人民法院发现裁决中确有事实不清、适用法律错误，存在违法情形时，市、县人民政府作为拆迁管理部门的上级机关，应当对其违法行为作出纠正，或者不予准许实施强制拆迁；（3）申请强制拆迁的前提是被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内仍未搬迁，也就是说行政裁决并不能直接导致强制拆迁的申请，更不能直接导致强制拆迁的实施。行政裁决与强制拆迁二者的关系是一个充分而不必要的条件。（4）行政强制拆迁的决定机关是市、县人民政府，实施机关是“有关部门”（在实际生活中，相关部门一般指房屋拆迁管理部门），拆迁人、被拆迁人、拆迁房屋承租人在这个过程中并不能作为主体参与中来。也就是说，行政强制拆迁是市、县人民政府行使行政管理权的行政行为，侧重于行政命令的行使，具有较强的强制性与主动性。
明晰了以上制度设计的初衷之后，我们不难发现，强制拆迁与拆迁裁决有着诸多的不同，二者断不能混为一谈。
（1）从主体上看，强制拆迁的主体是市、县人民政府，拆迁裁决的主体则有房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人或房屋承租人。强制拆迁决定机关是市、县人民政府，强制拆迁决定书需由市、县人民政府签章，方具有法律上的效力。市、县人民政府对外承担行政责任。拆迁裁决的裁决机关是房屋拆迁管理部门，拆迁裁决书是由房屋拆迁管理部门签章，并由房屋拆迁管理部门对外承担行政责任。市、县人民政府与房屋拆迁管理部门是上下级的关系，持“强制拆迁是拆迁裁决的执行”观点的学者与实务人员显然没有注意到这两个机构之间的关系，如果强制拆迁是拆迁裁决的执行，那么就意味着上级管理机关要依法执行下级部门的命令，这显然与行政组织法的基本原则有悖，也不符合中国现有行政机关制度的实际。
（2）从内容上看，强制拆迁的内容是对在裁决规定的期限内仍未搬离的被拆迁人、房屋承租人实施强制拆迁，拆迁裁决的内容是对拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的补偿安置进行裁决。前者是行政管理权的行使，是一种强行性的行政命令，后者却带有居中裁决、公平裁判的性质。另外，从《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条规定来看，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，不仅应当提供裁决调解纪录和裁决书，还需要提交被拆迁人不同意拆迁的理由、被拆迁房屋的证据保全公证书、拆迁人提供的安置用房、用转用房权属证明或补偿资金证明以及其他材料。从这一条我们可以看出，在审查强制拆迁的申请时，市、县人民政府不单单是依据拆迁行政裁决书决定的，还要考虑被拆迁人不同意拆迁的理由等其他因素。也就是说，拆迁裁决书是审查强制拆迁书的一个参考因素，拆迁裁决之后并不会必然导致强制拆迁的发生。在内容上，强制拆迁决定书与拆迁行政裁决书是两种完全不同的法律性文件。
（3）从法律后果上看，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条规定，当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。我们从这条规定向后看，假如当事人通过行政复议或者向人民法院起诉的方式确立了原有的行政裁决违法或者撤销原来的行政裁决，按照“强制拆迁是拆迁行政裁决的执行”的说法，此时的强制拆迁就存在一个违法执行的问题。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，造成受害人财产损害的违法行为应当赔偿受害人的损失，即市、县人民政府作为执行的主体就要作为赔偿义务机关对被拆迁人、房屋承租人承担国家赔偿责任。但在法律实践中，从未出现过因拆迁裁决被撤销而市、县人民政府却承担赔偿责任的案例。
由以上三点可以看出，行政强制拆迁与拆迁行政裁决应当是两个独立的具体行政行为，“强制拆迁是拆迁行政裁决的执行”的观点既不合法理，又与拆迁法律实践相悖甚远。
三、作为具体行政行为的强制拆迁决定的可诉性
1、必要性研究
一个具体行政行为具有可诉性，应当包含两层意思：一是该具体行政行为具有争议性，具有可诉的价值；二是该具体行政行为为法律所限制，在司法监督的范围之内。前一层意思是就具体行政行为事实本身而言，存在违法的可能并侵犯相对人的合法权益，双方就该具体行政行的违法性及赔偿存在争议，需要通过诉讼途径加以确认并解决赔偿主张。后一层意思是就法律文本而言，该项具体行政行为为法律文本所规定的诉讼范围之内，法院可依照相应法律法规确认该具体行政行为违法并解决赔偿主张。
（1） 强制拆迁对抗的现实紧迫性
强制拆迁在大范围内产生了激烈的对抗，主要表现为政府与被拆迁人之间的对抗、私权利与公权力之间的对抗。在百度搜索引擎中，输入“上海强制拆迁”，找到的相关网页约749，000篇；在谷歌搜索引擎中，输入“上海强制拆迁”，找到的相关网页约328，000篇。这个数据虽然缺乏一定的准确性和权威性，但我们可以看到因强制拆迁所引起的影响可谓是十分重大。因强制拆迁而引起的信访案件也是占据了信访案件中的很大一个比重。强制拆迁成为引发社会矛盾的一个主要导火索。目前上海是采用了强制拆迁决定不可诉的做法，因其不可诉，被拆迁人或房屋承租人面临强制拆迁中的违法侵权行为无法通过诉讼途径解决，而将目光转向信访等非法律途径来解决，而引发了一系列不稳定的因素。因此，将强制拆迁决定引入可诉性的范畴，是解决这一社会矛盾的较为现实的解决办法。
（2） 现行法律文本的规定
强制拆迁行为作为具体行政行为，具有可诉性，双方出现纠纷，行政相对人向法院提起行政诉讼，法院应当受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定从总体明确了行政诉讼的基本原则，即行政相对人只要认为强制拆迁的具体行政行为侵犯了其合法权益，他就有权向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条就规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院诉讼的受案范围。另外，在第一条的排除性规定中，并没有将作为具体行政行为的强制拆迁决定的情形认定为不应受理的情形。因此，强制拆迁的决定在《行政诉讼法》和《解释》中是被认定为应当作为行政诉讼案件受理的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这条规定以列举式的立法技术列明了人民法院应当受理的行政案件类型。第八款明确规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，人民法院应当依法受理。强制拆迁的决定自做出之时起，便剥夺了被拆迁人、拆迁房屋承租人在拆迁房屋上的物权权利，被拆迁人、房屋承租人如果认为强制拆迁决定的行政主体（即市、县人民政府）侵犯了他们在房屋的财产权的，有权依法提起行政诉讼，人民法院也应依法受理。
(3)其他省市的做法
现在大部分省市都确立了行政强制拆迁决定的可诉性性质。如，《苏州市城市房屋拆迁行政强执行程序》第十四条规定，被执行人对行政强制执行决定，可以依法提起行政诉讼或者行政诉讼。复议或诉讼期间，不停止强制执行的实施。《徐州市城市房屋行政强制拆迁实施办法》第十五条规定，当事人对行政强制拆迁决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。复议或诉讼期间，不停止行政强制拆迁的实施，法律、法规另有规定的除外。《成都市城市房屋拆迁行政强制执行程序规定》第十四条规定，拆迁当事人对行政强制拆迁决定不服的，可依法申请行政复议，或依法提起行政诉讼。《太原市城市房屋拆迁强制执行程序规定》第十五条规定，拆迁当事人对行政强制拆迁决定不服的，可依法申请行政复议，或依法提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止原决定的执行。法律、法规另有规定的除外。《北京市国土资源和房屋管理局关于转发建设部<城市房屋拆迁行政裁决工作规程>做好城市房屋行政强制拆迁工作的通知》中第三部分第（三）条第6款规定，行政强制拆迁决定书应当告知当事人依法享有申请复议或者诉讼的权利及改造方式和期限，这也说明北京市也确认了强制拆迁决定的可诉性。
2、可行性研究
（1）关于原告与被告主体资格及管辖问题
强制拆迁决定的可诉性确定之后，可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，确定诉讼的原被告主体资格及管辖。根据行政诉讼法的规定，依法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。在强制拆迁案件中，因强制拆迁的违法行为或决定损害相应权利人的，被侵权人是该案件适格的原告。依行政诉讼法第二十五条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。在强制拆迁案件中，市、县人民政府是做出行政强制拆迁的行政主体，依法应当成为本案的被告。强制拆迁行为（决定）案件适用《最高人民法院行政案件管辖若干问题的规定》，以市、县级人民政府为被告的行政诉讼案件依法应当由中级人民法院管辖。
（2）关于行政机关的适应问题
有人认为，把强制拆迁决定纳入可诉性范畴，使得行政机关的行政管理权受到司法监督的约束，有碍于拆迁效率和行政目标的实现，将会使市、县人民政府及相应行政机关感到无所适从。
这种看法是片法的，行政管理和行政执法活动当然要追求效率，但这个效率的提高应当建立在公平与法治的前提之下。而且，依照《城市房屋拆迁管理条例》的第十六条规定，对行政裁决提起诉讼期间，不停止拆迁的执行。在这一条中，已经对保障拆迁的效率有了制度上的设计。我们不能因为要盲目追求拆迁效率，而忽略实际公平的实现，损害到被拆迁人、房屋承租人的利益，毕竟房屋拆迁制度的设计是为了保障和改善居民的居住条件。另外，市、县人民政府对做出强制拆迁决定这种具体行政行为也应当有所适应，否则将会导致强制拆迁的滥用，危害实际权利人的利益。
（3）关于人民法院的承受能力问题
有人认为，行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有的考验，而且几年来的审判实践也反映了人民法院所遇到的重重阻力，如果将强制拆迁决定纳入可诉性范畴，而且直接市、县人民政府作为行政诉讼的被告，不仅加重了人民法院的负担，而且有可能破坏已取得的成绩和开创的局面。
我们认为，这种看法是消极的。审判机关同政府机关一样，其权力来源于国家最高权力机关的授予。我们对国家权力的划分是从政治制度的需要出发，而不应当受到其它因素的影响和妨碍。否则，这种权力划分必然是不科学的。而且，司法审判的方向也一定是权利的最后一道保障线。这是人民法院必须要走的一步，也是必需要走的一步。
结语
综合以上分析，强制拆迁的决定书作为独立的具体行政行为，在上海审判实践中，应当承认其可诉性，当事人认为强制拆迁的决定书违法并侵犯自己的权益，向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。
注：本文系上海李建涛先生所著，李书华律师转载发布
关键词：行政强制拆迁决定 强拆决定 具体行政行为 可诉性
绪论
依照我国现有城市房屋拆迁管理规定，拆迁许可证在合法梯度内被有权机关颁发，必然会有拆迁范围内的房屋拆迁。房屋拆迁将直接导致标的房屋的灭失和房屋上物权权利的消灭。
目前，房屋拆迁主要有两种方式，一种为拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议，或者虽未成达成拆迁安置补偿协议，但经房屋拆迁管理部门裁决，被拆迁人、承租人自愿搬出拆迁房屋，拆迁人对拆迁房屋在空房状态下予以拆除；如果被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内仍未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。以市、县人民政府或者人民法院为主体的强制拆迁也就构成了房屋拆迁的另一种方式。就其性质而言，以市、县人民政府为主体的强制拆迁（行政强拆），是市、县人民政府基于行政管理权的行使对房屋上的物权权利的强行变动。以人民法院为主体的强制拆迁（司法强拆），是人民法院基于司法权的行使对房屋上的物权权利的强行变动。
那么，房屋拆迁管理部门做出的强制拆迁决定，是否具有可诉性?被拆迁人认为强制拆迁决定侵犯自己合法权益的，能否以房屋拆迁管理部门为被告向人民法院提起行政诉讼?人民法院是否应当受理?目前在上海的审判实践中，强制拆迁的决定不能作为行政诉讼的案件受理，这一点在理论和实务上均存在较大的争议。笔者拟从强制拆迁决定的现有法律规范，强制拆迁的性质，行政强制拆迁决定是具体行政行为，作为具体行政行为的强制拆迁决定的可诉性等几部分阐明强制拆迁决定的可诉性。
一、强制拆迁决定的法律法规及政策性文件授权
市、县人民政府和人民法院关于强制拆迁的授权主要有：
（1）宪法：《中华人民共和国宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定实际上赋予了地方政府有权代表国家，基于公共利益的需要，对公司私有财产的征收和征用权限。第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。这一条规定赋予了行政机关对经济、教育、城乡建设等事业的行政管理权。
（2）法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
（3）行政法规：《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
（4）部门规章：建设部2005年200号文件《关于印发<城市房屋拆迁工作规程>的通知》中，第十五条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。第十六条规定：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容进行听证。
房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强制拆迁申请。第十七条规定：实施行政强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。
（5）地方性法规及规章：各省级人民代表大会及省级人民政府根据相关拆迁法律法规出台了适用于本省范围内的地方性法规和规章。如，上海市政府于2001年即出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（上海市政府111号令）。上海市政府111号令在二十五条中规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，经区、县房地局申请，由区、县人民政府责成区、县房地局和公安机关等有关部门强制执行；或者由区、县房地局依法申请人民法院强制执行。区、县人民政府责成有关部门强制执行的，应当提前通知当事人。
（6）司法解释：《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中规定：一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
（7）其他政策性文件：原上海市房地局于2004年出台《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》（沪房地资拆[2004]286号）文件。286号文件第十七条规定：被拆迁当事人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，裁决机关可依法申请强制执行。
二、关于行政强制拆迁决定的性质探讨
行政强制拆迁决定是否具有可诉性，取决于其是否满足行政诉讼法第十一条列举性规定和第十二条排除性规定的范围。行政诉讼法第十一条将行政诉讼案件的受诉范围限定在了“具体行政行为”范畴，也就是说，行政机关作出的某种行为具有可诉性的一个前提便是作为“具体行政行为”而存在，抽象行政行为和事实行为不能成为行政诉讼的标的。行政诉讼法第十二条列明了四项排除性事项，其一国家行为，其二抽象具体行为，其三内部人事行为，其四法律规定行政机关终裁的具体行政行为。因此，讨论行政强制拆迁决定是否可诉，我们有必要将其性质加以界定与分析。
1、 行政强制拆迁决定与行政事实行为
有部分学者和实务人员认为，行政强制拆迁的决定是行政事实行为，只是在行政裁决的基础上作出行政强制拆迁的决定书，没有直接设定、变更或消灭相对人的权利义务，根据通行的行政法理论，行政事实行为不应当具有可诉性，故行政强制拆迁决定也不应当具有可诉性。
关于行政事实行为的概念，各国都没有形成统一的观点。王岷灿先生在他的《行政法概要》中认为，行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。这也是我国学者第一次提出行政事实行为的概念。认定一种行为是否属于行政事实行为应当从它的特征方面予以考量，加以区分。我们认为，行政强制拆迁决定不是行政事实行为。
首先，行政事实行为对外不具有法律上的效力，而行政强制拆迁决定对外则具有法律上的效力。就行政法理论通说而言，行政主体不能通过行政事实行为直接为行政相对方设定权利和义务。虽然行政事实行为也会相对方的权利和义务造成一定的影响，但这种影响是事实上的影响、间接意义上的影响。比如，行政指导对行政相对方造成的影响是通过行政相对方对行政指导的接受而发生的，如果行政相对方不听从行政指导，行政主体不能强制相对方接受。而行政强制拆迁决定是通过国家力量的强行介入，而直接影响到拆迁房屋所有人对房屋的物权性权利，其行政强制拆迁决定一旦作出将直接导致房屋的灭失，行政主体通过行政强制拆迁决定直接为行政相对方设定了权利和义务，并对相对方的权利、义务造成了法律上的影响、直接意义上的影响。
其次，行政事实行为具有程序上的不确定性，而行政强制拆迁决定却必须遵循严格的法定程序。行政事实行为的发生和消除都没有严格的程序规定，它可能即生即灭，如行政咨询行为，也可以发生很长一段时间，如行政服务行为。在建设部颁的《城市房屋拆迁规程》中就申请强制拆迁的条件、听证程序、申请主体、申请程序、实施程序、证据保全等方面进行了严格的限定。究其原因，行政事实行为对外不具有法律上的效力，也不会对相对人产生直接的权利义务影响，所以对行政事实行为发生的程序也不做严格性限定。而行政强制拆迁决定却会因此产生法律上的强制力，如果对其适用条件不做严格性规定，将会导致行政权力的滥用，而恶意侵犯相对人的合法权益。
再次，行政事实行为的功能具有社会管理性，这种管理主要是通过面向社会的教育、计划协高和服务等活动，实现国家意志。而行政强制拆迁决定虽常与城市建设、旧城改造、城市基础设施建造有关，但其直接目的是运用强制手段强迫被拆迁人、承租人搬离拆迁房屋，使得拆迁人的拆迁计划能够顺利进行。
所以，从以上三个角度看，行政强制拆迁决定并不符合行政事实行为的主要特征，不应当被认定为行政事实行为。部分学者和实务人员以强制拆迁决定为行政事实行为为理由认定行政强制拆迁决定不具有可诉性，显然是错误的，我们理应对这种观点进行摒弃。
2、行政强制拆迁决定与抽象行政行为
有部分学者和实务人员主张，行政强制拆迁行的决定是针对拆迁范围内被拆迁人作出的，不具有特定性，而且在被拆迁人之间反复适用，是一种抽象行政行为。据此，他们认为，行政强制拆迁决定属于行政诉讼法第十二条第二款规定的排除性情形，即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
台湾法学家杨仁寿先生在《法学方法论》一书中谈到，“法学者以追求客观性为首务，并将法律解释之客观性，悬为研究的基础课题。法律的客观性可以通过逻辑分析方法和经验事实的验证方法为之。”我们认为，上述观点机械地将“普遍约束力”理解为“对两人以上具有约束力”，显然与法律的客观性相左，违背了法学研究的基本方法。
行政强制拆迁决定是否属于“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，应当从行政相对主体是否特定、对后是否有法律效力、是否可以反复适用三个方面综合判断。
（1）根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。由此我们可以看出，强制拆迁制度设计的初衷是对被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限未搬迁的情形一种救济手段。强制拆迁的相对主体也直接指向了未在裁决规定的搬迁期限内搬迁的被拆迁人或者房屋承租人。强制拆迁的相对主体虽然可以涉及多人，但可通过房屋权利证明文件或者户籍证明等文件加以确定。乔占祥诉铁道部案件（北京一中院（2001）一中行初字第149号行政判决书），进一步明确了“针对不特定对象”的含义，即文件针对的对象应当指文件发布的对象而非文件所影响的对象。因此，强制拆迁的相对主体仍然是一个特定的群体。
（2）《城市房屋拆迁工作规程》第21条规定：依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日提前通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。在《规程》的框架下，行政强制拆迁的依据是强制拆迁决定。而且，行政强制拆迁决定，具有对象和内容上的特定性，其适用对象必须限定在强制拆迁决定所指向的行政相对方，而不能在相对方上做任意适用和扩大。强制拆迁决定范围内的房屋拆除之后，该强制拆迁决定即失去了法律效力，只在行政作为的证据的证明力内具有证明作用，而不能再依此为依据做出其他的强制拆迁行为。
（3）“反复适用”指的是时间上的范畴，意即一个行政性规范文件（抽象行政行为）应当具有一个反复适用的弹性，在一个较长的时间内能够针对同类性质的行为进行约束和规制。在这里，我们应当区分“反复适用”和“持续有效”这两个概念。“持续有效”强调的是时间的自然延续，一个法律文件的做出，除非有法律、法规或其他政策性文件明示前一个法律文件失效，或经司法审查确认该法律文件因违宪、与上位法相冲突而归于无效，都会呈现“持续有效”的状态。而“反复适用”强调的是文件自身的延续性质，文件本身对当下或将来的行为具有约束与规制的能力。强制拆迁决定因其会导致房屋物权权利的直接变动，行政法学者和实务人员一般会对其持谨慎的态度。在实务中，强制拆迁决定书一般包括被拆迁人（行政相对方）、案件的原由、决定机关、被拆迁人应于何日之前限期搬迁、在限期搬迁内仍未搬迁的，有权机关将于何日针对哪个房屋实施行政强制拆迁。由此，我们看到强制拆迁决定书并不具备“反复适用”的特性，强制拆迁行为也即一次性行为，不具有抽象行政行为所要求的“反复适用”性质。
3、强制拆迁决定与具体行政行为
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》中明确了具体行政行为的概念。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。我们将从具体行政行为的概念上对强制拆迁决定进行剖析。
（1）主体上：《城市房屋拆迁工作规程》第十五条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。第十六条规定：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强制拆迁申请。由此我们可以判断，强制拆迁是房屋拆迁管理部门向市、县人民政府申请，市、县人民政府是行政强制拆迁的决定机关。在现在法规、规章的框加下，市、县人民政府是强制拆迁决定的主体。市、县人民政府是国家行政机关，强制拆迁决定从主体上满足了具体行政行为的概念。
（2）对象上：强制拆迁行为是针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项而作出的，这一点我们在前边强制拆迁决定的特定性与非特定性时已经讨论过，在此不再赘述。
（3）法律后果上：强制拆迁决定是实施强制拆迁的依据，也是对被拆迁人房屋所有权的征收，拆迁管理部门所做裁决确定的补偿方式为征收补偿。根据《物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。也就是说，自强制拆迁决定时起，被拆迁人已经丧失了对房屋的所有权及相应物权权利，拆迁人依据此决定取得房屋的所有权。强制拆迁行为直接使得房屋的拆除，被拆迁人或承租人也丧失了在其内的临时居住的可能。因此，在法律后果上，强制拆迁决定对公民、法人或其他组织的权利义务构成了影响。
（4）单方行为。强制拆迁决定是由市、县人民政府做出，既非行政合同，更无双方合意，当然属于国家行政机关的单方行为。
综合以上观点的分析，我们认为，强制拆迁决定在性质上属于具体行政行为，是房屋所在地的市、县人民政府依据拆迁管理部门的申请，对在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的被拆迁人或房屋承租人，依法做出强制其搬离被拆迁房屋的行为或者决定。
4、强制拆迁决定与拆迁行政裁决
有不少观点认为，强制拆迁决定是对行政裁决的执行，不属于独立的具体行政行为。如果对强制拆迁决定不服，应当以房屋拆迁管理部门做出的行政裁决为对象，以房屋拆迁管理部门为主体提起复议或者行政诉讼。强制拆迁决定并不能作为独立的具体行政行为，不能据此申请复议或提起行政诉讼。
强制拆迁决定是否为独立的具体行政行为，我们有必要回到强制拆迁的制度设计初衷这个层面进行讨论。应当说，强制拆迁制度的设计是与现有的房屋拆迁纠纷行政裁决制度相配套的。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条关于强制拆迁的规定，是紧接第十六条拆迁裁决而来，目的是对拆迁裁决执行的一种救济方式。根据行政法的基本原理，行政命令具有强制性，《条例》中为了保障其裁决的执行，赋予了拆迁管理部门向市、县人民政府申请执行的权利。第十七条关于这种权利的规定明确了四点内容：（1）房屋拆迁管理部门本身并没有强制执行的权力，只有市、县人民政府或人民法院才是合法强制拆迁的主体；（2）在审查拆迁管理部门的强制拆迁申请时，市、县人民政府或人民法院如果认为该项裁决事实清楚、适用法律正确，可以批准该项申请，责成有关部门实施房屋拆迁；如果市、县人民政府或人民法院发现裁决中确有事实不清、适用法律错误，存在违法情形时，市、县人民政府作为拆迁管理部门的上级机关，应当对其违法行为作出纠正，或者不予准许实施强制拆迁；（3）申请强制拆迁的前提是被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内仍未搬迁，也就是说行政裁决并不能直接导致强制拆迁的申请，更不能直接导致强制拆迁的实施。行政裁决与强制拆迁二者的关系是一个充分而不必要的条件。（4）行政强制拆迁的决定机关是市、县人民政府，实施机关是“有关部门”（在实际生活中，相关部门一般指房屋拆迁管理部门），拆迁人、被拆迁人、拆迁房屋承租人在这个过程中并不能作为主体参与中来。也就是说，行政强制拆迁是市、县人民政府行使行政管理权的行政行为，侧重于行政命令的行使，具有较强的强制性与主动性。
明晰了以上制度设计的初衷之后，我们不难发现，强制拆迁与拆迁裁决有着诸多的不同，二者断不能混为一谈。
（1）从主体上看，强制拆迁的主体是市、县人民政府，拆迁裁决的主体则有房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人或房屋承租人。强制拆迁决定机关是市、县人民政府，强制拆迁决定书需由市、县人民政府签章，方具有法律上的效力。市、县人民政府对外承担行政责任。拆迁裁决的裁决机关是房屋拆迁管理部门，拆迁裁决书是由房屋拆迁管理部门签章，并由房屋拆迁管理部门对外承担行政责任。市、县人民政府与房屋拆迁管理部门是上下级的关系，持“强制拆迁是拆迁裁决的执行”观点的学者与实务人员显然没有注意到这两个机构之间的关系，如果强制拆迁是拆迁裁决的执行，那么就意味着上级管理机关要依法执行下级部门的命令，这显然与行政组织法的基本原则有悖，也不符合中国现有行政机关制度的实际。
（2）从内容上看，强制拆迁的内容是对在裁决规定的期限内仍未搬离的被拆迁人、房屋承租人实施强制拆迁，拆迁裁决的内容是对拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的补偿安置进行裁决。前者是行政管理权的行使，是一种强行性的行政命令，后者却带有居中裁决、公平裁判的性质。另外，从《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条规定来看，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，不仅应当提供裁决调解纪录和裁决书，还需要提交被拆迁人不同意拆迁的理由、被拆迁房屋的证据保全公证书、拆迁人提供的安置用房、用转用房权属证明或补偿资金证明以及其他材料。从这一条我们可以看出，在审查强制拆迁的申请时，市、县人民政府不单单是依据拆迁行政裁决书决定的，还要考虑被拆迁人不同意拆迁的理由等其他因素。也就是说，拆迁裁决书是审查强制拆迁书的一个参考因素，拆迁裁决之后并不会必然导致强制拆迁的发生。在内容上，强制拆迁决定书与拆迁行政裁决书是两种完全不同的法律性文件。
（3）从法律后果上看，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条规定，当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。我们从这条规定向后看，假如当事人通过行政复议或者向人民法院起诉的方式确立了原有的行政裁决违法或者撤销原来的行政裁决，按照“强制拆迁是拆迁行政裁决的执行”的说法，此时的强制拆迁就存在一个违法执行的问题。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，造成受害人财产损害的违法行为应当赔偿受害人的损失，即市、县人民政府作为执行的主体就要作为赔偿义务机关对被拆迁人、房屋承租人承担国家赔偿责任。但在法律实践中，从未出现过因拆迁裁决被撤销而市、县人民政府却承担赔偿责任的案例。
由以上三点可以看出，行政强制拆迁与拆迁行政裁决应当是两个独立的具体行政行为，“强制拆迁是拆迁行政裁决的执行”的观点既不合法理，又与拆迁法律实践相悖甚远。
三、作为具体行政行为的强制拆迁决定的可诉性
1、必要性研究
一个具体行政行为具有可诉性，应当包含两层意思：一是该具体行政行为具有争议性，具有可诉的价值；二是该具体行政行为为法律所限制，在司法监督的范围之内。前一层意思是就具体行政行为事实本身而言，存在违法的可能并侵犯相对人的合法权益，双方就该具体行政行的违法性及赔偿存在争议，需要通过诉讼途径加以确认并解决赔偿主张。后一层意思是就法律文本而言，该项具体行政行为为法律文本所规定的诉讼范围之内，法院可依照相应法律法规确认该具体行政行为违法并解决赔偿主张。
（1） 强制拆迁对抗的现实紧迫性
强制拆迁在大范围内产生了激烈的对抗，主要表现为政府与被拆迁人之间的对抗、私权利与公权力之间的对抗。在百度搜索引擎中，输入“上海强制拆迁”，找到的相关网页约749，000篇；在谷歌搜索引擎中，输入“上海强制拆迁”，找到的相关网页约328，000篇。这个数据虽然缺乏一定的准确性和权威性，但我们可以看到因强制拆迁所引起的影响可谓是十分重大。因强制拆迁而引起的信访案件也是占据了信访案件中的很大一个比重。强制拆迁成为引发社会矛盾的一个主要导火索。目前上海是采用了强制拆迁决定不可诉的做法，因其不可诉，被拆迁人或房屋承租人面临强制拆迁中的违法侵权行为无法通过诉讼途径解决，而将目光转向信访等非法律途径来解决，而引发了一系列不稳定的因素。因此，将强制拆迁决定引入可诉性的范畴，是解决这一社会矛盾的较为现实的解决办法。
（2） 现行法律文本的规定
强制拆迁行为作为具体行政行为，具有可诉性，双方出现纠纷，行政相对人向法院提起行政诉讼，法院应当受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定从总体明确了行政诉讼的基本原则，即行政相对人只要认为强制拆迁的具体行政行为侵犯了其合法权益，他就有权向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条就规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院诉讼的受案范围。另外，在第一条的排除性规定中，并没有将作为具体行政行为的强制拆迁决定的情形认定为不应受理的情形。因此，强制拆迁的决定在《行政诉讼法》和《解释》中是被认定为应当作为行政诉讼案件受理的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这条规定以列举式的立法技术列明了人民法院应当受理的行政案件类型。第八款明确规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，人民法院应当依法受理。强制拆迁的决定自做出之时起，便剥夺了被拆迁人、拆迁房屋承租人在拆迁房屋上的物权权利，被拆迁人、房屋承租人如果认为强制拆迁决定的行政主体（即市、县人民政府）侵犯了他们在房屋的财产权的，有权依法提起行政诉讼，人民法院也应依法受理。
(3)其他省市的做法
现在大部分省市都确立了行政强制拆迁决定的可诉性性质。如，《苏州市城市房屋拆迁行政强执行程序》第十四条规定，被执行人对行政强制执行决定，可以依法提起行政诉讼或者行政诉讼。复议或诉讼期间，不停止强制执行的实施。《徐州市城市房屋行政强制拆迁实施办法》第十五条规定，当事人对行政强制拆迁决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。复议或诉讼期间，不停止行政强制拆迁的实施，法律、法规另有规定的除外。《成都市城市房屋拆迁行政强制执行程序规定》第十四条规定，拆迁当事人对行政强制拆迁决定不服的，可依法申请行政复议，或依法提起行政诉讼。《太原市城市房屋拆迁强制执行程序规定》第十五条规定，拆迁当事人对行政强制拆迁决定不服的，可依法申请行政复议，或依法提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止原决定的执行。法律、法规另有规定的除外。《北京市国土资源和房屋管理局关于转发建设部<城市房屋拆迁行政裁决工作规程>做好城市房屋行政强制拆迁工作的通知》中第三部分第（三）条第6款规定，行政强制拆迁决定书应当告知当事人依法享有申请复议或者诉讼的权利及改造方式和期限，这也说明北京市也确认了强制拆迁决定的可诉性。
2、可行性研究
（1）关于原告与被告主体资格及管辖问题
强制拆迁决定的可诉性确定之后，可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，确定诉讼的原被告主体资格及管辖。根据行政诉讼法的规定，依法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。在强制拆迁案件中，因强制拆迁的违法行为或决定损害相应权利人的，被侵权人是该案件适格的原告。依行政诉讼法第二十五条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。在强制拆迁案件中，市、县人民政府是做出行政强制拆迁的行政主体，依法应当成为本案的被告。强制拆迁行为（决定）案件适用《最高人民法院行政案件管辖若干问题的规定》，以市、县级人民政府为被告的行政诉讼案件依法应当由中级人民法院管辖。
（2）关于行政机关的适应问题
有人认为，把强制拆迁决定纳入可诉性范畴，使得行政机关的行政管理权受到司法监督的约束，有碍于拆迁效率和行政目标的实现，将会使市、县人民政府及相应行政机关感到无所适从。
这种看法是片法的，行政管理和行政执法活动当然要追求效率，但这个效率的提高应当建立在公平与法治的前提之下。而且，依照《城市房屋拆迁管理条例》的第十六条规定，对行政裁决提起诉讼期间，不停止拆迁的执行。在这一条中，已经对保障拆迁的效率有了制度上的设计。我们不能因为要盲目追求拆迁效率，而忽略实际公平的实现，损害到被拆迁人、房屋承租人的利益，毕竟房屋拆迁制度的设计是为了保障和改善居民的居住条件。另外，市、县人民政府对做出强制拆迁决定这种具体行政行为也应当有所适应，否则将会导致强制拆迁的滥用，危害实际权利人的利益。
（3）关于人民法院的承受能力问题
有人认为，行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有的考验，而且几年来的审判实践也反映了人民法院所遇到的重重阻力，如果将强制拆迁决定纳入可诉性范畴，而且直接市、县人民政府作为行政诉讼的被告，不仅加重了人民法院的负担，而且有可能破坏已取得的成绩和开创的局面。
我们认为，这种看法是消极的。审判机关同政府机关一样，其权力来源于国家最高权力机关的授予。我们对国家权力的划分是从政治制度的需要出发，而不应当受到其它因素的影响和妨碍。否则，这种权力划分必然是不科学的。而且，司法审判的方向也一定是权利的最后一道保障线。这是人民法院必须要走的一步，也是必需要走的一步。
结语
综合以上分析，强制拆迁的决定书作为独立的具体行政行为，在上海审判实践中，应当承认其可诉性，当事人认为强制拆迁的决定书违法并侵犯自己的权益，向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。
注：本文系上海李建涛先生所著，李书华律师转载发布
